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禁止采购进口产品的项目中的任何投标产品均应为国产设备 || 政府采购法律观察

政采与PPP法律观察2019-02-28 19:04:23


裁判要点归纳及延伸:

本案中,涉案项目招标产品除了数字化医用X射线摄影系统外,还包括中文报告工作站、医用多介质干式打印机。因招标文件明确禁止采购进口产品,且明确规定投标人不得将一包内的产品拆开投标,故投标人所投的数字化医用X射线摄影系统、中文报告工作站、医用多介质干式打印机均应当为国产产品。据此,被投诉的供应商中科美伦公司以拥有独立医疗器械注册证的进口产品——医用多介质干式打印机进行投标不符合招标文件的规定,其投标被拒绝并无不当。


         

 

北京中科美伦医疗股份有限公司与北京市顺义区财政局其他二审行政判决书

北京市第三中级人民法院 (2015)三中行终字第91号

 

当事人信息

上诉人(一审原告)京中科美伦医疗股份有限公司,住所地北京市海淀区复兴路47号天行建商务大厦0302室。

法定代表人刘军,董事长。

委托代理人尤绍伟,北京中科美伦医疗股份有限公司销售经理。

被上诉人(一审被告)北京市顺义区财政局,住所地北京市顺义区新顺南大街17号。

法定代表人赵殿江,局长。

委托代理人高金香,女,北京市顺义区财政局政府采购科科长。

委托代理人乔从人,北京市顺新律师事务所律师。

被上诉人(一审第三人)中招国际招标有限公司,住所地北京市海淀区皂君庙14号院9号楼。

法定代表人郎朗,总裁。

委托代理人吴华,北京观韬律师事务所律师。

 

诉讼记录

上诉人北京中科美伦医疗股份有限公司(以下简称中科美伦公司)因诉北京市顺义区财政局(以下简称顺义财政局)《政府采购投诉处理决定书》一案,不服北京市顺义区人民法院(2014)顺行初字第195号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2015年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人中科美伦公司的委托代理人尤绍伟,被上诉人顺义财政局的委托代理人高金香、乔从人,被上诉人中招国际招标有限公司(以下简称中招公司)的委托代理人吴华到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。

 

被诉行政行为

2014年4月3日,顺义财政局针对中科美伦公司对中招公司关于“北京市顺义区部分乡镇卫生院购置医用X射线摄影系统政府采购项目”(招标编号:TC13VD9K)的投诉事项作出顺财采投字(2014)第1号《政府采购投诉处理决定书》(以下简称被诉决定书)。被诉决定书主要内容为:中科美伦公司所投数字化医用X射线摄影系统为国产产品,符合招标文件的要求,但多介质干式打印机为进口产品,并且不属于数字化医用X射线摄影系统组成部分,而是独立的产品,招标文件在是否允许采购进口产品中明确规定“否”,因此中招公司以中科美伦公司所投产品部分为进口,不符合招标文件的规定,初审未通过,未能进入综合评审的决定并无不当。依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第二款的规定,决定如下:中科美伦公司的投诉理由缺乏事实及法律依据,予以驳回。

 

一审法院认为

2014年10月17日,北京市顺义区人民法院作出一审判决认为,《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定:“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。”根据这一规定,顺义财政局负有对中科美伦公司投诉作出处理决定的法定职责。

《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定:“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的,应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意,或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的,供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。”第十一条第二款规定:“对符合投诉条件的投诉,自财政部门收到投诉书之日起即为受理。”第十七条规定:“财政部门经审查,对投诉事项分别作出下列处理决定:(一)投诉人撤回投诉的,终止投诉处理;(二)投诉缺乏事实依据的,驳回投诉;(三)投诉事项经查证属实的,分别按照本办法有关规定处理。”第二十条规定:“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。”本案中,虽然“北京市顺义区部分乡镇卫生院购置医用X射线摄影系统政府采购项目”招标的包设备名称为“医用X射线摄影系统”,但根据招标文件不难看出,本次招标产品除了与包设备名称基本相同的数字化医用X射线摄影系统外,还包括中文报告工作站、医用多介质干式打印机。又因招标文件明确禁止采购进口产品,且投标人不得将一包内的产品拆开投标,故投标人所投的数字化医用X射线摄影系统、中文报告工作站、医用多介质干式打印机均应当为国产产品。中科美伦公司以拥有独立医疗器械注册证的进口产品——医用多介质干式打印机进行投标明显不符合招标文件要求。因此,顺义财政局作出《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚。顺义财政局在中科美伦公司经过质疑程序的前提下在法定期限内对案件进行受理、调查、作出处理决定,其主要执法程序合法,驳回中科美伦公司投诉的处理方式亦符合前述规章的规定。需要指出的是,顺义财政局在《政府采购投诉处理决定书》中对法律条文的引用存在瑕疵,应为《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条“第(二)项”,而非第十七条“第二款”,一审法院在此予以指正。另外,顺义财政局在行政程序中对中科美伦公司提交的调取证据申请书未明确回应,有失妥当,今后应予以改进。

中科美伦公司关于“评标过程不公平、不公正,存在串通投标的嫌疑”以及“评委在评标过程中有明显倾向性,中标结果太过蹊跷”的意见不是本案审查范围,一审法院不作评价。

综上,中科美伦公司的诉讼请求缺乏事实及法律依据,一审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决驳回中科美伦公司的全部诉讼请求。

 

二审各方当事人主张

中科美伦公司不服一审判决,提起上诉,其上诉理由为:一、根据相关法律规定及顺义财政局要求,在规定时间内,上诉人提出追加北京市顺义区卫生局(以下简称顺义卫生局)为第三被告的《追加第三被告申请书》,以证明“在评标过程中存在不公平、不公正、存在串通投标的嫌疑”的违规(违法)事实,证明被诉决定书存在严重问题,但顺义财政局不予采纳。1.由于此次政府采购招标的项目从立项、采购、实施的主体是顺义卫生局,同时一半以上的评委也是顺义卫生局相关人员。而顺义财政局只是此次政府采购项目的组织者及监督者;中招公司也只是此次政府采购项目的招投标的组织者。上诉人提出的:“在评标过程中存在不公平、不公正、存在串通投标的嫌疑”的证据,就是证明顺义卫生局相关人员在政府采购开标前的违规(违法)的事实,它是导致最终不公正评标的重要证据。也是证明顺义财政局作出被诉决定书存在严重问题的重要证据。2.在2014年1月27日上诉人就将《质疑函》送达顺义卫生局,有顺义卫生局收据予以证明,顺义卫生局至今不予回复,存在严重行政渎职行为,与事态的最终发展有直接因果关系。二、就顺义财政局在评标过程中的违法行为未作判决。根据《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定,此次评标委员会成员是8人,严重违反了相关法律,同时违反了《中华人民共和国招标投标法》第32、37、50、53、55、63、64条等法规。三、上诉人提交的证据证明:早在2013年11月25日,招标项目发布招标公告43天前、项目中标公告发布60天前,采购人顺义卫生局就已确定中标设备品牌,直接影响了事态的后续发展,严重违反了国家相关法律,是证明被诉决定书存在严重问题的直接证据,但顺义财政局未采纳上诉人意见。四、顺义财政局提供的《评标报告》没有任何时间始点,上诉人不予认可。五、所判定的上诉人投标未通过初审理由完全是自圆自话的文字游戏,有证据证明顺义财政局不止一次的在招标文件中使用模棱两可的文字有意排挤他人。现上诉请求撤销(2014)顺行初字第195号行政判决书,重新依法判决。

顺义财政局同意一审判决,请求法院驳回上诉,维持原判。

中招公司同意一审判决,请求法院驳回上诉,维持原判。

顺义财政局在举证期限内向一审法院提交了作出被诉决定书的证据:

1.招标文件(第3页、第14页),证明招标文件明确规定,本次招标产品为国产产品,禁止采购进口产品;中科美伦公司所投的医用多介质干式打印机并不包括在设备主要部件中,而是独立的产品。

2.中科美伦公司投标文件(含数字化医用X射线摄影系统的医疗器械注册证及医疗器械产品生产制造认可表、医用多介质干式打印机的医疗器械注册证),证明:中科美伦公司所投的数字化医用X射线摄影系统为独立的产品,有专门的注册号;中科美伦公司所投的医用多介质干式打印机并不包括在数字化医用X射线摄影系统的产品性能结构及组成中;中科美伦公司所投的医用多介质干式打印机为独立的产品,产地为美国,产品为进口。

3.评标报告,证明中科美伦公司在评标过程中,因所投产品部分为进口,不符合招标文件的要求,初步评审未通过,未能进入综合评审阶段。

4.政府采购投诉书;

5.质疑函;

6.质疑答复;

7.招标公告;

8.中标公告;

9.中科美伦公司企业法人营业执照、法人身份材料及授权委托材料;

10.政府采购投诉受理通知书;

11.政府采购投诉投诉人举证通知书;

12.政府采购投诉处理决定书。

证据4-12证明顺义财政局在受理投诉时,已经过质疑、答复程序,顺义财政局作出投诉处理决定程序合法、结果正确。

中科美伦公司在举证期限内向一审法院提交了一下证据:

1.招标公告,证明在网上公开招标的时间是2014年1月7日。

2.中标公告,证明中标结果出来的时间是2014年1月24日;评委人数不符合招标法规定,应当是5人以上单数。

3.质疑函;

4.质疑答复;

5.政府采购投诉书。

证据3、4、5证明中科美伦公司向顺义财政局和中招公司投诉以及中招公司答复的事实。

6.政府采购投诉投诉人举证通知书;

7.调取证据申请书;

8.政府采购投诉处理决定书。

证据6、7、8证明中科美伦公司向顺义财政局投诉过程中提交的材料,以及顺义财政局作出的决定;中科美伦公司向顺义财政局申请调取证据以后,顺义财政局没有作出任何答复。

9.行政复议申请书;

10.行政复议决定书。

证据9、10证明中科美伦公司申请过行政复议。

11.预中标产品的注册证,证明预中标产品从生产到中标不到半年;由于时间比较短,不能证明产品一年内销售等情况,违背了评标报告中评委意见表所规定的要求。

12.招标文件,证明中科美伦公司所投产品完全符合招标文件的要求。

13.录音光盘及文字记录,证明在项目挂网前43天,中标结果发布60天前,采购方就已经确定预中标的产品品牌;在政府采购中存在不公平、串通招投标现象,顺义财政局答辩状中说不存在这种现象的观点不能成立。

14.顺义区卫生局接收中科美伦公司质疑函的收据,证明顺义区卫生局收到了中科美伦公司的质疑函。

中招公司在举证期限内未向一审法院提交证据。

一审法院经庭审质证对以上证据作出如下确认:中科美伦公司提交的证据8、顺义财政局提交的证据12系本案被诉具体行政行为,一审法院在此不予评价。中科美伦公司提交的证据1-7、9、10、12以及顺义财政局提交的证据1-11内容真实,形式合法,与本案具有关联性,能够证明涉诉项目招投标的基本情况,中科美伦公司针对招投标过程中存在的问题向中招公司提出质疑,中科美伦公司对中招公司作出的质疑答复不满向顺义财政局投诉后顺义财政局进行受理、调查、答复以及中科美伦公司申请行政复议等基本情况,可以作为本案认定事实的依据,一审法院予以采纳。中科美伦公司提交的证据11、13、14与本案没有直接的关联性,一审法院不予接纳。

一审法院已经将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定:一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定,本院做同样认定。

二审诉讼期间,上诉人中科美伦公司向本院提交以下证据:

1.2012年中招公司发布的《北京市政府采购货物公开招标文件》(包名称:赵全营镇板桥卫生院数字化X摄影系统)、2012年11月1日中科美伦公司质疑函、2012年11月13日中科美伦公司质疑函、2012年11月9日中招公司质疑回复、2012年11月29日政府采购投诉书、顺财采投字(2012)第2号政府采购投诉处理决定书,证明顺义财政局及中招公司不止一次违反招标规则,违法招标。

本院认为,中科美伦公司二审当庭提交的证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据,本院均不予接纳。

 

二审法院查明

本院根据上述有效证据及各方当事人的陈述认定如下事实:

受采购人北京市顺义区李桥镇卫生院(第1包)/南彩镇俸伯卫生院(第2包)/杨镇小店卫生院(第3包)/北务镇卫生院(第4包)/仁和镇卫生院(第5包)的委托,采购代理机构,即中招公司于2014年1月3日针对“北京市顺义区部分乡镇卫生院购置医用X射线摄影系统政府采购项目”(招标编号:TC13VD9K)发布招标公告。招标公告载明:“是否允许进口:否;包设备名称:医用X射线摄影系统;数量:1套;其中前4包的技术参数为:检测矩阵≥900万像素,像素尺寸≤139μm,其他详见招标文件。”

北京市顺义区部分乡镇卫生院购置医用X射线摄影系统政府采购项目招标文件(第1、2、3、4包)的主要内容为:第一章“投标人须知”第1.2.5条:“如经财政主管部门批准可以采购进口产品,将在投标人须知资料表中写明。但投标人应保证所投产品已在中国关境内并已履行合法报通关手续。若投标人须知资料表中未写明允许采购进口产品,如投标人所投产品为进口产品,其投标将作为无效投标被拒绝。”第一章第8.1条:“投标人可对招标文件中‘货物需求一览表’所列的所有货物进行投标,也可只对其中一包或几包货物进行投标,除非在投标人须知资料表中另有规定。但无论如何,均不得将一包中的内容拆开投标。”第四章“投标邀请”第3条:“包设备名称:医用X射线摄影系统;数量:1。”第五章“投标人须知资料表”中第1.2.5条:“是否允许采购进口产品:(否)。”第八章“货物需求一览表及技术规格要求”第三部分“技术规格及要求”中第1至第6条分别对医用X射线摄影系统中数字化平板探测器、X线球管、高频逆变高压发生器、镰刀臂支撑装置、活动担架床、采集工作站的技术规格及要求进行了明确。该部分第7条“其他配置要求”中第7.2条载明“随投标货物主机配置中文报告工作站壹套,合格的医用多介质干式打印机壹台。”

中科美伦公司对该招标进行了投标。其投标文件中包含数字化医用X射线摄影系统的医疗器械注册证及医疗器械产品生产制造认可表、医用多介质干式打印机的医疗器械注册证。其中,医用多介质干式打印机的医疗器械注册证中显示该打印机的注册号为国食药监械(进)字2011第1313899号,生产公司为美国Codonics,Inc。经评标委员会初步审核,因中科美伦公司所投产品部分为进口产品,不符合招标文件的规定,初审未通过。2014年1月24日,中招公司发布中标公告,中科美伦公司未中标。另因第5包仁和镇卫生院的投标人不足3家,该包废标。

2014年1月28日,中科美伦公司向中招公司发出《质疑函》,以其所投产品符合招标文件要求为由请求中招公司对本次投标文件重新进行评测。2014年2月10日,中招公司向中科美伦公司发出《质疑答复》,告知中科美伦公司其投标被评标委员会评审为无效投标的原因是中科美伦公司所投多介质干式打印机为进口产品,不符合招标文件规定;其他投标人的投标货物均有制造厂商授权书和注册证,满足招标文件及政府采购有关法律法规的要求。中科美伦公司对中招公司的答复不满,于2014年2月25日向顺义财政局提交《政府采购投诉书》,请求顺义财政局对本次投标单位的投标文件重新进行评测。中科美伦公司在投诉书中陈述的主要理由为:1.此次招标采购设备的主体是医用X射线摄影系统,其所投产品完全符合招标文件要求。2.医用多介质干式打印机只是出现在其他配置中,只要求是合格的,没有任何其他要求,更没有是否允许选用进口部件的条款。打印机不是独立于数字化医用X射线摄影系统以外的产品,只是设备配置要求中的一个部件,其所投产品完全符合招标要求。3.中科美伦公司本身就是制造厂商,其投标文件中均有投标货物的制造厂商授权书和注册证,不应该认定为无效投标。同日,顺义财政局作出《政府采购投诉受理通知书》及《政府采购投诉投诉人举证通知书》,对中科美伦公司的投诉予以受理,并将举证有关事项向中科美伦公司告知。2014年2月28日,中科美伦公司向顺义财政局提交调取证据申请书,申请顺义财政局调取评标委员会的评标打分原始记录及所有参加此次投标厂商的原始投标文件。顺义财政局未明确答复中科美伦公司。2014年4月3日,顺义财政局作出并向中科美伦公司送达被诉决定书。中科美伦公司不服,于2014年4月28日向北京市财政局申请行政复议。2014年7月1日,北京市财政局作出京财复字(2014)第3号行政复议决定书,维持了顺义财政局作出的被诉决定书。中科美伦公司当日收到后仍不服,向一审法院提起行政诉讼。

 

二审裁判分析过程

本院认为,《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定,各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。第五十五条规定,质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款规定,县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。根据以上法律、规章规定,顺义财政局依法应当履行对政府采购活动进行监督管理的法定职责,负责处理本级预算政府采购活动的供应商投诉事宜,对于上诉人提出的投诉申请,顺义财政局有作出处理决定的行政职权。

关于涉案招标产品是否必须为国产及涉案招标产品是否可以拆开投标的问题。本院认为中招公司针对北京市顺义区部分乡镇卫生院购置医用X射线摄影系统政府采购项目发布的招标公告及招标文件(第1、2、3、4包)第一章投标人须知第1.2.5条中规定,若投标人须知资料表中未写明允许采购进口产品,如投标人所投产品为进口产品,其投标将作为无效投标被拒绝。第五章投标人须知资料表中第1.2.5条规定:是否允许采购进口产品:(否)。因此从该投标文件中判定,本案投标产品均应为国产产品。北京市顺义区部分乡镇卫生院购置医用X射线摄影系统政府采购项目招标文件(第1、2、3、4包)第一章第8.1条规定:投标人可对招标文件中货物需求一览表所列的所有货物进行投标,也可只对其中一包或几包货物进行投标,除非在投标人须知资料表中另有规定。但无论如何,均不得将一包中的内容拆开投标。第四章投标邀请第3条规定:包设备名称:医用X射线摄影系统;数量:1。第八章货物需求一览表及技术规格要求第三部分技术规格及要求中第1至第6条分别对医用X射线摄影系统中数字化平板探测器、X线球管、高频逆变高压发生器、镰刀臂支撑装置、活动担架床、采集工作站的技术规格及要求进行了明确。该部分第7条其他配置要求中第7.2条载明随投标货物主机配置中文报告工作站壹套,合格的医用多介质干式打印机壹台。根据招标文件中的上述规定,本院可以认定,北京市顺义区部分乡镇卫生院购置医用X射线摄影系统政府采购项目招标的包设备名称为“医用X射线摄影系统”,本次招标产品除了数字化医用X射线摄影系统外,还包括中文报告工作站、医用多介质干式打印机。又因招标文件明确禁止采购进口产品,且投标人不得将一包内的产品拆开投标,故投标人所投的数字化医用X射线摄影系统、中文报告工作站、医用多介质干式打印机均应当为国产产品。中科美伦公司以拥有独立医疗器械注册证的进口产品——医用多介质干式打印机进行投标不符合招标文件的规定。

关于上诉人申请追加顺义区卫生局为本案当事人的问题。本院认为,中招公司作为政府采购代理机构,受采购人北京市顺义区李桥镇卫生院(第1包)/南彩镇俸伯卫生院(第2包)/杨镇小店卫生院(第3包)/北务镇卫生院(第4包)/仁和镇卫生院(第5包)的委托进行政府采购,因此本案的采购人应为上述镇卫生院,并非北京市顺义区卫生局,上诉人认为顺义区卫生局系上述镇卫生院的上级单位,要求追加顺义区卫生局作为当事人进行诉讼的理由不能成立,本院不予支持。

关于本案被诉决定书的执法程序及适用法律问题。本院认为《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条规定,财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。本案中,顺义财政局在2014年2月25日受理上诉人的投诉后,经过调查作出被诉决定书并于2014年4月3日送达上诉人,顺义财政局的主要执法程序符合上述规章的规定。关于顺义财政局在行政程序中对上诉人提交的调取证据申请书未明确予以回应及引用法律条文存在瑕疵一节,本院同意一审法院的认定意见。

关于上诉人认为投标结果无效并要求对于投标结果重新评判问题。本院认为上诉人所投产品部分为进口产品,不符合招标文件的规定,其初审并未通过,未能进入综合评审。因上诉人所投产品未能进入综合评审,故一审法院认为上诉人称“评标过程不公平、不公正,存在串通投标的嫌疑”以及“评委在评标过程中有明显倾向性,中标结果太过蹊跷”的意见不是本案审查范围亦不作评价的意见,本院予以认可。

综上,顺义财政局作出的被诉决定书认定事实清楚、证据确凿,主要执法程序合法,一审法院判决驳回中科美伦公司的全部诉讼请求并无不当,本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:

 

裁判结果

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费50元,由上诉人北京中科美伦医疗股份有限公司负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

 

文尾

审 判 长  蔡英伟

代理审判员  韩 勇

代理审判员  贾志刚

二〇一五年二月十日

书 记 员  张 怡

书 记 员  吴 倩

 



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